法学汇|检察官考评制度:如何让“隐形诉讼法”更科学

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最高人民检察院检察长张军强调,要加强检察队伍建设和检务管理,推进检察监督能力现代化,要认真思考如何加强对全体检察办案人员的绩效考评,建立科学的绩效考评机制,把中央决策部署通过具体检务管理的制约传导至基层、压实到检察官。科学的考评制度是检察机关管理体系中必不可少的环节,域外检察官甚至将其称为“隐形诉讼法”。如何判断检察人员是否称职?该以何种依据对检察人员进行任用、培训、奖惩、职务升降、薪酬管理?域外有哪些经验可资借鉴?本期“观点·专题”邀请专家对此进行阐释,敬请关注。

从观念、技术与配套制度层面

完善检察官考评

四川大学法学院教授 万毅

要审慎研究、反复权衡、严密论证每一个具体考核指标设置的合理性,充分发挥绩效考核制度正向激励功能。

从我国目前检察工作实践来看,绩效考核业已成为检察机关内部管理的一项不可或缺的手段。横向比较,域外法治国家主要是沿袭大陆法系传统的成文法国家,其检察机关也都普遍采用绩效考核制度作为其内部管理的重要手段,概莫能外。从法规范层面看,检察官虽然因其职业特殊性而建立了区别于其他公务员的单独职务序列,因而区别于普通公务员,但在身份上仍属公务员范畴,属于特殊公务员。检察官仍需按照公务员法之规定,坚持全面考核原则,并应当将考核结果作为调整检察官职务、职级、工资等的依据。

虽历经多年反复改革、尝试,但由上到下各级检察机关一直期待设计出一套更好的内部绩效考核指标体系。面临新形势新任务,在技术层面上,目前沿用的绩效考核制度在考核的指标体系设置上,亟须调整、完善。尤其是随着全国检察机关内设机构改革的完成以及刑检捕诉合一制的实行,原先构建的绩效考核指标体系,亦必须根据内设机构调整后的职能分工情况以及捕诉合一后新型办案机制的构建,而重新设置,以指导和引领检察机关的整体工作紧密围绕“四大检察”全面充分协调发展的目标而有序展开。

在具体考评方案的设计上,笔者认为,有几个重要的前提性问题应当予以充分关注:

第一,观念层面上,应当充分认识到绩效考核制度的“双刃剑”性质,高度重视绩效考核制度对检察官办案行为的影响和引导作用,审慎设置各类考核指标体系。其实,即使在号称法治完善的域外法治国家,其检察官对于绩效考核制度也是感情复杂。域外的检察官私底下甚至毫不隐讳地称绩效考核制度为“隐形刑诉法”,意即绩效考核制度,像刑事诉讼法一样起着引导检察官办案行为的作用和效果。作为司法官,检察官本应当谨守法律,严格按照刑事诉讼法规定的程序实施办案行为,但由于绩效考核的结果关系到每位检察官的工作薪酬与职业前途,因而,它事实上也成为引导每位检察官办案行为的“指挥棒”,发挥着类似于刑事诉讼法一样的行为指引功能。亦因此,目标考评体系设置合理的绩效考核制度,将会对检察官的办案活动起到正向激励作用。否则,绩效考评指标体系一旦设置不合理,其负面影响作用也不容小视。基于此,在构建检察机关绩效考核目标体系时,一定要充分认识到其“双刃剑”属性,审慎研究、反复权衡、严密论证每一个具体考核指标设置的合理性,充分发挥绩效考核制度的正向激励功能。

第二,技术层面上,应当明确绩效考核的基本元素是“质”与“量”。前者反映检察官的业务素质和办案能力,后者体现检察官的职业勤勉程度。绩效考核制度设立的目的和初衷是引导检察官不断提高业务能力,同时嘉奖其职业勤勉之态度(俗语所谓“多劳多得”),因而,虽然绩效考核的指标体系,可能会因为业务类型的差异而有所区别,但其核心元素始终应当是“质”与“量”,检察机关的各类业务指标体系的构建,都应当紧紧围绕“质”与“量”这两个基本元素来构建,不可偏废。

对于“量”的考评而言,重在考察检察官之工作量及效率,因而,所谓“量”的考核,既要考评检察官所办案件之数量,又需考核检察官之结案率,故分案量与结案率是常见考核指标;而对“质”的考评,重在于防止冤假错案,既包括监督防止公安机关、法院办案活动中出现冤假错案,也包括防止检察官自身办案活动中出现冤假错案。对于前者,导向应是激励检察官充分发挥法律监督职能,勇于监督、敢于监督并能于监督,因此,考评指标体系设置重在“加分”;而对于后者,导向应是防止检察官出现办案质量问题,因此,考评指标体系的设置重在“扣分”,常见的考核指标包括诉判一致率、无罪率等等。

对于无罪率、诉判一致率等考核指标,理论上和实务中一直以来颇多争议,一方面,盖因该类考核指标之设置,原理上系采用后续程序之结果来考评前程序之效果,这容易陷入“唯结果论”以及“结果决定过程”的错乱逻辑,难谓完全合理。例如,如果仅仅因为法院作出了无罪判决就断定检察官的起诉存在质量问题,那么,很可能就掩盖了法官与检察官之间在法律解释问题上的合理认识差异。但另一方面,诉讼程序的前后相继性本身就具有通过后续程序审查并检验前程序质效的预设功能,因而,采用后续程序之结果来考评前程序之质效,在方法论上仍然在所难免,唯需斟酌考量的是如何更为合理地设置该类考核指标。

笔者建言:其一,区分法定犯与自然犯,重点考核自然犯的诉判一致率和无罪率、降低法定犯的考核权重。所谓自然犯,如故意杀人罪、强奸罪等,系性质上即具有反社会伦理而被当作犯罪者;所谓法定犯,则是指其本身在性质上并不具有反社会伦理性,仅因为法律规定其为犯罪者。对于自然犯,因其性质上即具有反社会伦理性,法官与检察官之间对于该类犯罪之有罪无罪,一般不致产生认识上的分歧,因而,通过诉判一致率和无罪率等考核指标,能够在一定程度上考评检察官工作之质效。然而,法定犯系因法律规定才构成犯罪,故对于法律之理解与解释,成为判断罪与非罪的关键,而检察官与法官之间在法律解释上往往各执一端、分歧难免,因此,对于法定犯的诉判一致率和无罪率,应当理性看待,并在绩效考核指标设置上有所区别,理应降低其权重。其二,建立个案评鉴制度。对于法院改判包括作出无罪判决的案件,检察官坚持认为无过错、无责任的,例如,起诉后证据发生变化因而导致被判无罪的,可以考虑建立个案评鉴制度,由检委会对检察官的办案质量进行评鉴,若确定检察官起诉并无质效问题,可以将该案件排除在绩效考核之外。

第三,配套制度层面上,应当着力解决“政出多门”“忙闲不均”等问题。由于检察机关的业务类型复杂多样,实践中往往由各自业务条线分别制定各自部门的考核指标体系,由此导致“政出多门”,各个业务条线分别制定的考核指标可谓各行其是“五花八门”。在检察机关内设机构改革完成后,在刑事检察领域,地市级以上检察机关的内设机构与基层检察机关的内设机构之间出现了不一致、不对应的情况,基层检察机关的一个内设机构往往需要同时对应上级检察机关的多个内设机构,如果上级检察机关的各个内设机构仍然有权分别制定各自条线的绩效考核指标体系,就容易导致基层穷于应付甚至无所适从。因此,笔者建议,从慎重和统一的角度考虑,不宜再由各个业务条线以其名义制发绩效考核指标体系,而应由最高人民检察院统筹安排、制定全面的考评指标体系后统一适用于全国各级检察机关。此外,由于“四大检察”职能之间业务类型的差异性以及业务发展的不均衡性,难以完全实现“四大检察”职能之间绩效考核指标的通约性;即使在刑检条线内部,由于各部之间案件类型的特殊性,也很难保证各部之间案件量一致。因此,在制定绩效考核指标体系时,最重要也最困难的是计算、分析各个检察业务部门的核心工作量,以核心工作量而非单纯以案件数来作为绩效考核的基础,以此实现各个业务类型之间考核的可通约性,避免忙闲不均问题。例如,有的部门在案件量上可能无法与其他部门相比,但谁也无法否认案件量少的部门其工作量尤其是其中事务性工作的工作量却可能相当大,相应地办案检察官为此需要付出极大的时间与精力,因此,从平衡考核的角度讲,不同业务部门所办案件之间必须实现折算或换算。但是,究竟该如何折算、换算,始终是考核实践中的一个大难题。笔者认为,这需要根据两者各自规范化的办案流程,计算出检察官办理各自案件的核心工作量,并以此作为案件折算或换算的基础。在此基础上,从而实现“四大检察”职能之间工作量考核的可通约性。当然,在配套机制上,还可适当考虑“以空间换时间”的策略,即对各个业务条线的检察官定期进行岗位轮换,以此实现彼此工作量在一定期间内的大致平衡。

法国司法官奉行较严格的业绩考核制度

中国政法大学教授 施鹏鹏

法国对司法官有一套较完善的工作评价机制。在一般意义上进行业务及专业技术考核,是建构优秀司法官团队的基本保障。

在法国,无论是法官,还是检察官,均奉行较严格的业绩考核制度,业绩考核是司法官晋升的重要依据。司法官(法官和检察官的总称)的职务晋升并不主要以工作的资深程度为标准,而更多取决于职业素养。因此,司法官有一套较完善的工作评价机制。依1958年《司法官身份法》第12-2条之规定,每位司法官在司法部内均有一份“行政档案”,所涉内容包括司法官的公民身份、任命文件、司法级别、所受培训以及司法事故和纪律惩戒。司法官共分三级,即二级司法官、一级司法官及最高级司法官。司法官最高委员会在提供晋升意见时主要依据“行政档案”中的业绩考核材料,据此综合评价候选司法官的管理能力、行政能力、活动能力或司法能力,尽可能在拟任职位和候选司法官之间寻求最佳的契合点,确保司法制度的良好运行。

司法官考核的指标体系。除最高法院法官以及上诉法院院长外,所有法官每两年均必须进行职业评价,由其上级负责(各级法院或上诉法院的院长及检察长),适用对席程序。受评价的司法官在考核程序中首先进行“自我评价”以及“评价会谈”,充分陈述以往自己从事司法职业的相关情况。此后,评价机构的负责人依每位司法官的实际工作情况填写一份分析评价表,分设三类评价指标,共设五个评价等级。三类评价指标分别是一般业务能力指标、法律技术专业知识能力指标以及特定职能专门知识的指标。五个等级则分别是:非常优秀、优秀、良好、令人满意及存在不足。

以一般业务能力指标体系为例,考核采用表格形式,表格竖列分别为22项指标,横向为5项考核标准。考核时按照5项考核标准分别对22项指标进行评价。5项标准分别为:非常优秀,优秀,良好,令人满意,存在不足。一般业务能力指标体系内的22项指标分别为:(1)常识与判断;(2)对所从事业务社会经济背景的了解;(3)性格坚毅、有自控力;(4)倾听建议与交流能力;(5)责任感;(6)作出决定的能力;(7)在期限内开展工作的能力;(8)处理紧急情况的能力;(9)工作能力及效率;(10)适应能力;(11)创造精神;(12)依照程序进行审判;(13)专业履行职责;(14)实现既定目标的能力;(15)担任管理职务的能力;(16)与其他法官的关系;(17)与书记员的关系;(18)与书记员工作上的协作;(19)与其他法庭参与人员的关系;(20)参与司法活动;(21)行使职权的能力;(22)代表司法机关的能力。

法律技术专业知识能力的指标主要包括:法律知识的精准程度与了解范围、利用与更新自身法律知识的能力、分析能力、概括能力、书面表达能力、语言表达能力和使用新信息通信技术能力。

特定职能专门知识的指标则区分了院领导及一般司法官。对于法院院长、检察长、各内设机构负责人及书记室主任,评价指标主要包括:执行司法政策的能力、领导法院、检察院及各自部门以及行使职权的能力、管理能力、预测和建议的能力、设计和实施计划的能力、交流能力、设定目标和调整手段的能力、组织举行会议的能力、人力资源管理能力、组织规划能力、对话能力和管理能力;对于一般检察官,评价指标主要包括:管理部门的能力、执行刑事政策能力、遵循检察层级关系、实施计划能力以及法庭公诉及辩论能力。对于一般法官,评价指标主要包括:撰写清晰、合适判决的能力、部门管理能力、庭审能力、处理争议的能力以及合议能力。

院长及检察长在作出相关评价后,应将相关意见发送所涉司法官。司法官不服的,可以向晋升委员会提出意见以及异议。晋升委员会在听取申请者以及上级机构的意见后,如果发现明显的错误,则应予以矫正,并发布载明理由的意见,附在司法官的行政档案中。如前所述,法国司法官的晋升奉行严格的内部行政程序,最核心的参考标准便是候选人的职业素养。因此,分析评价表的重要意义不言而喻。

司法官考核制度的评价。司法官业绩考核制度的重要意义毋庸讳言,这有助于将业务能力最优秀的司法官推向最重要的司法岗位,由此形成精英团队,获得社会的普遍认同与评价,享有法律所保障的优厚地位。但如此繁琐的评价指标是否可以非常精准地评价每一位司法官?尤其是院长、检察长作为评价主体,是否可做到客观公正,避免对司法官的日常工作形成干预?今年5月28日,笔者随张保生教授国家社科基金重大项目“司法评估理论与方法”团队参访法国司法部,与其司法官评估管理办公室的让·米歇尔·伯尼高德先生进行了交流。伯尼高德先生坦言,当下的考核指标体系确实仍有待完善,一些指标的指向性相对模糊。在司法实践中,也有一些司法官对繁琐严苛的评价指标体系并不满意,但不应就此否认考核的正面的引导和激励作用,尤其是通过科学合理的晋升机制让更优秀、更负责的司法官员履行更重要的职责。至于院长或检察长的考核权会不会对一般司法官的工作形成干预,伯尼高德先生的回答是非常明确的,不会,因为考核指标不会涉及任何个案,且受评价的司法官也有充分的权利发表相反意见。

最近二十年来,法国的司法官制度确实受到了诸多诟病。但争议的焦点基本上集中在案多人少、司法资源投入不足等问题,而从未涉及到司法官的内部管理及考核。这在一定程度上也说明,法国司法官的考核体系总体还是较为合理的,基本上能将最优秀的司法官员送到最合适的司法岗位。可见,即便在法治发达国家,司法官在独立行使检察权和审判权时也并非全然不受约束,至少应在一般意义上进行业务及专业技术考核,这也是建构优秀司法官团队的基本保障。

将智能考评嵌入检察业务管理体系

苏州大学检察发展研究中心主任、江苏省常州市人民检察院党组副书记 李乐平

寻求智能的考评规则嵌入检察机关业务管理体系,已成为人工智能保障业绩考评客观、科学的合乎逻辑的理论预设。

图片来源于江苏检察网

业绩的认定以客观的、科学的考核为前提,其建立在标准化、中立性的考评措施和避免经验认知、主观评判偏倚的纠正系统共同协作完成的工作量效评判之上,属于一种内在的考评机制。在国家治理、社会治理智能化的背景下和人民已经完全融入智能时代生活的氛围中,寻求智能的考评规则嵌入检察机关业务管理体系,已成为人工智能保障业绩考评客观、科学的合乎逻辑的理论预设。

在智能化时代,检察机关的业绩考评要想借助智能技术变得更加客观、科学,首先,需要研发和构建程序性的智能考评体系,以便检测和修正检察体系运作过程中的非程序因素的干扰,以客观的智能考评体系采集程序化检察工作的效能,以便达到量化检察体系运作的成效;其次,针对公信力、意识形态等检察工作社会效力的影响因素,通过智能性模拟,构建可以量化的元素,再以此元素进行业绩考核;再次,针对人员效能进行智能化考评,不同检察业务方面的人员知识更新和运用可以采取智能化的技术评定、建立适应新时代的智能型检察队伍建设体系。此外,检察基本职责需要融入智能化因素(提升智能化程度以满足人民群众日益广泛的智能运用对检察权运行高效、高能的需求),拟定智能化贯彻始终的检察工作方式和成绩目标,以便利用智能化对检察工作进行考核。

在借助智能技术进行业绩考评的同时,仍需要克服其负面效应。在某种程序上仍偏重实体、轻视程序的司法权运行传统下,业绩考评的智能技术应用可能造成智能化推进表象外观,普遍性指标的设置可能会导致过程性业绩不被正向评价。要适度关注过程性、程序性指标以及部门协同性指标的智能构建,尽力避免表层合意遮蔽深层存在的关系制约与冲突。原则上智能化的业绩考评应该是客观性、科学性的业绩考评,既要含有智能因素,又不能让智能完全取代,因为检察是人的检察,有血液的检察,不是纯电子的检察。前者是根本,后者是手段。智能技术考评下,检察官对“机器”考核的结果不应完全被动接受,应借鉴域外有益经验,加入沟通和协商等互动程序。只有正确把握智能技术运用的度,方可做好新时期检察工作的业绩考评。

以上是检察业绩考评智能化改革的初步设想,依照以上改革设想,笔者认为,智能化考评应从以下两方面展开:

一方面,赋予考评技术以真正的智能化内涵。智能化区别于传统技术的本质特征在于超越数据记录、提取而能够对数据进行关系分析、行为决策等。检察机关业绩考评技术的应用需要被赋予真正的智能化内涵,以使得业绩考评来源于考评系统的分析、推理、决策结果。如,通过技术系统对检察官绩效和检察官能力素质进行深层次解析,在促进检察官专业化等考评结果应用方面发挥作用。从检察权运行的角度看,要求保证绩效考评机制的运作不会对检察职能行使构成不当干扰或偏离正确导向。这种分析、推理、决策的过程融入了符合各项检察权运行特点和规律的考评事实和价值判断,这也是技术客观化排斥主观化、技术刚性与司法理性相结合的应有之义。

另一方面,构建以检察权本质属性为基础的智能技术考评载体。技术运用的成效相当程度上取决于技术载体建设的合乎本质程度。良好的指标体系、权重分布、测算方法等都从根本上决定了技术在业绩考评中的推动力。而技术载体建设又与检察机关的业绩考评理念、文化、导向等有关,这些隐性渗入业绩考评技术载体的软因素对考评结果的客观、科学也起到重要的平衡作用。同时,检察机关业绩考评技术系统要树立实战思维,综合考虑不同职能履行人员的工作实际和角色需求,坚持“边建设、边应用、边完善”的原则,不断加大技术保障力度。例如江苏省苏州市检察院在试点检察官绩效考核软件过程中,即体现出考评技术体系智能化的开放性,如果大多数检察官认为考评结果不合理,可以召集检察官联席会议修改考评方案。检察官从单纯的被考评对象变为考评方案的设计主体,便于真正接受考核、信任考核。

要使检察机关的业绩考评借助技术变得更加客观、科学,过程控制、考核项目的完善是重点、难点。过程控制与考核项目之间具有高度相关性,过程控制本身亦可通过考核项目的有效设定得以提升。如在考评体系的办案质量类目中,通过案管大数据应用平台、统一业务应用系统等对流程监控、质量评查项目进行负向减分测算。当然,应否对捕后撤案、捕后不起诉、捕后判处轻缓刑、捕后撤回起诉或无罪判决等“程序性否定”案件以减分的形式进行负面考评还应谨慎,确系办案质量问题的才可对其减分,业绩考评的过程控制还是应以符合检察权运行规律为前提。再如,办案效率中办案期限的缩减或超出的评价,也可作为技术考评过程控制的重要方面。此外,考核项目不仅有反映实体结果的指标,还应有体现检察行为(如决定行为、决策行为、参与行为可分设指标、计以不同分值)、检察释法说理(如优秀检察建议文书)、检察程序流转等反映司法过程的指标。

回到考核项目本身,其不仅要体现差异性,其间还要体现逻辑性。业绩考评借助特定的技术形式进行体现,具体体现为业务指标、权重赋予与计算方式等方面,关键是通过技术设置能够真正使业绩考评本应承载的功能得以有效呈现。江苏省开发应用的绩效考核软件,将考核内容设置为办案数量、办案质量、办案效率、办案效果、司法作风、司法技能、职业操守、其他履职八个一级考核项目,具体再结合各项检察权运行进行符合各自业务特点、规律的考核设计,如刑检业务考核中对前五项按照“混合计分法”计算,后三项按照“固定计分法”计分。该业绩考评技术体系,对于工作量值和质效通过计分元素的区分、案件类型的细分等进行充分考量,如在审查起诉环节的业绩考评中,运用(件+人+卷)×罪名系数的四维公式统合案件数量、人头数量、卷宗数量、案件罪名等,充分尊重和考虑了检察工作考评的差异性,使考核指标、权重体系不仅体现出技术的形式逻辑,还体现出法理的辩证逻辑。(检察日报)


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